Fiscalizar não é o mesmo que punir sem critério. Essa distinção, que parece óbvia, tem sido repetidamente ignorada por órgãos de defesa do consumidor no exercício de sua função sancionadora, e é justamente por isso que, duas decisões do Poder Judiciário do Paraná anularam multas aplicadas pelo PROCON com base na mesma fundamentação: ausência de motivação idônea.
O poder de polícia administrativo existe para proteger o consumidor, não para ser exercido como um fim em si mesmo. Quando a Administração Pública aplica uma sanção sem relacionar os fatos concretos do processo aos critérios legais que autorizam a penalidade, o ato deixa de ser discricionário e passa a ser arbitrário, e ato arbitrário, por definição, é nulo.
O dever de motivar não é uma formalidade
A base normativa é conhecida, mas vale repetir porque continua sendo descumprida na prática: o art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei nº 9.784/1999 torna nulo qualquer ato administrativo que contrarie fatos incontroversos ou ignore a realidade concreta do caso. Já o art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, combinado com o art. 28 do Decreto Federal nº 2.181/1997, exige que a multa seja graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, e não com base em um cálculo abstrato desconectado dos fatos.
Isso significa que a discricionariedade do administrador não é ilimitada. Ele pode escolher, dentro da lei, à medida que considerar mais adequada ao interesse público, mas essa escolha precisa estar amarrada aos fatos e aberta à revisão judicial. Foi exatamente esse o entendimento aplicado:
“A propósito, é pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça de que “a sanção administrativa prevista no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor funda-se no Poder de Polícia que o PROCON detém para aplicar multas relacionadas à transgressão dos preceitos da Lei n. 8.078/1990, independentemente da reclamação ser realizada por um único consumidor, por dez, cem ou milhares de consumidores” (STJ, Agravo Interno no Recurso Especial n. 1.594.667/MG, rela. Min. Regina Helena Costa, j. 4-8- 2016).
(…)
Em que pese o PROCON de Toledo tenha assentado violação aos preceitos consumeristas e sustentado a legalidade da aplicação da multa em razão da independência entre as instâncias judicial e administrativa, denota-se que a empresa autora efetivamente atendeu aos pedidos do consumidor, ante à realização de acordo entre consumidor e fornecedora na seara judicial (seq. 1.6 a 1.8).
Percebe-se, assim, que, apesar da inicial vulneração à legítima expectativa quanto à perfeita conclusão ou resolução da venda, a fornecedora evitou os prejuízos alegados pelo consumidor e reparou os danos alegados em sede judicial, por acordo firmado em 14/07/2023 e homologado em 17/07/2023 – mais de dois anos, portanto, da aplicação da multa.
Assim, a autora demonstrou boa-fé ao recompor o patrimônio do consumidor, e a intervenção do Poder Judiciário garantiu o objetivo precípuo de proteger o direito do consumidor lesado.
Nesse contexto, verifica-se que a penalidade pecuniária imposta pelo PROCON se deu de maneira desarrazoada, uma vez que a pena foi aplicada mais de 4 anos após a audiência de conciliação infrutífera, sem qualquer diligência prévia pelo órgão administrativo.
(…)
Diante do exposto, julgo procedente o pedido inicial e extingo a presente ação com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, CPC, a fim de declarar a nulidade da pena pecuniária imposta à autora no bojo da Reclamação FA 41-028.001.20- 0001315 do PROCON de Toledo, nos termos da fundamentação”. (Toledo/PR – Processo 0003048-74.2024.8.16.0140 – 2ª Vara da Fazenda Pública de Toledo/PR. j. 04/08/2026)
A decisão deixa um alerta relevante para qualquer empresa autuada. A existência de uma fórmula matemática no ato administrativo não supre a exigência de motivação. Se o número usado em um dos multiplicadores indicados pela própria regulamentação interna do órgão não tem lastro em nenhum elemento concreto do processo, o vício é o mesmo de uma multa aplicada sem qualquer critério, só que revestido de aparência técnica.
Segundo caso: penalidade aplicada mesmo depois de já solucionado o problema do consumidor
Em outro caso, o 1º Juizado Especial Cível da Fazenda Pública de Cascavel/PR, em sentença, decidiu que houve irregularidade na dosimetria adotada para fixação do valor da multa administrativa pelo PROCON do munícipio. Para o cálculo, foi utilizada a dosimetria constante do Anexo I da Portaria PROCON/PR nº 10/2022, a qual, apesar de possuir multiplicadores específicos para determinar a fixação da penalidade de maneira proporcional, demonstrou-se desproporcional para fixar a vantagem obtida pela empresa fornecedora a fim de justificar o enquadramento da penalidade:
“A dosimetria realizada pelo PROCON de Cascavel utilizou a fórmula matemática constante do Anexo I da Portaria PROCON/PR nº 10/2022, integrada por oito multiplicadores objetivos, cuja aplicação foi consolidada pela decisão de segunda instância recursal.
Os multiplicadores adotados foram os seguintes: Valor Mínimo da Multa (MM), fixado em R$ 862,43; Índice de Gravidade (IG), no coeficiente 2; Extensão do Dano (ED), no coeficiente 2; Vantagem Auferida (VA), no coeficiente 1,4; Atenuantes (AT), no coeficiente 0,8; Agravantes (AG), no coeficiente 1,3; Reincidência (REI), no coeficiente 1; e Número de Processos (NP), no coeficiente 2. A adoção da fórmula matemática pretende conferir objetividade à dosimetria, evitando a discricionariedade subjetiva na fixação da penalidade, sendo que cada um dos multiplicadores deve encontrar respaldo em critérios objetivos previstos nos anexos da Portaria, cabendo à autoridade sancionadora, quanto aos elementos que dependem de valoração fática, demonstrar analiticamente a subsunção do caso concreto às hipóteses normativas.
Analisando criteriosamente a decisão administrativa, revela-se a existência de vícios de motivação em dois dos multiplicadores aplicados, com impacto direto e substancial no cálculo final do valor sancionatório.
Quanto ao critério “Vantagem Auferida” (VA), a decisão de primeira instância limitou-se a consignar que “a vantagem auferida com a prática infrativa restou mensurável (anexo IV, da Portaria Procon-PR 10/2022), sendo o multiplicador 1,4”, sem indicar qual foi a vantagem obtida pela fornecedora, qual foi seu valor concreto, nem por que esse valor se enquadraria na faixa entre R$ 1.000,01 e R$ 10.000,00 prevista no Anexo IV da Portaria para o multiplicador aplicado.
Trata-se de deficiência substancial e não meramente formal, porquanto o Anexo IV da Portaria PROCON/PR nº 10/2022 exige, para a aplicação do multiplicador 1,4, a demonstração de que a vantagem foi “comprovadamente auferida em razão da prática da infração” e que o valor obtido pelo fornecedor se enquadra na faixa de R$ 1.000,01 até R$ 10.000,00, o que pressupõe demonstração aritmética expressa”. (Cascavel/PR – Processo 0050107-90.2025.8.16.0021 – 1º Juizado Especial da Fazenda Pública de Cascavel/PR. j. 04/08/2026)
O problema, portanto, não estava na competência do órgão para fiscalizar, uma vez que o poder de polícia do PROCON para aplicar multas por transgressão ao Código de Defesa do Consumidor é inquestionável. O problema estava no exercício dessa competência muito tempo depois, ignorando que a própria controvérsia entre as partes já havia sido resolvida.
O que a lei manda considerar e o PROCON ignora
Ambos os casos convergem para o mesmo ponto, uma vez que o artigo 25 do Decreto Federal nº 2.181/1997 lista expressamente as circunstâncias atenuantes a serem levadas em conta na dosimetria da multa, destacando-se entre elas a primariedade do infrator e a adoção de providências para reparar o dano causado.
No segundo caso, a empresa era primária e havia solucionado a questão junto ao consumidor por meio de acordo homologado. Já no primeiro caso, a ausência de comprovação da vantagem auferida também deveria ter pesado a favor de uma penalidade menor, porém não foi sequer enfrentada na decisão.
Esse padrão revela uma questão muito maior do que o exposto nos processos: a tendência de tratar a sanção administrativa como instrumento de arrecadação, e não como mecanismo pedagógico de proteção ao consumidor. Quando a multa é calculada olhando apenas para o faturamento da empresa, e não para a gravidade real da conduta, para o dano efetivamente causado ou para o que já foi reparado, o poder de polícia se desvia de sua finalidade legal.
O que fica dessas duas decisões
Nenhuma das sentenças questiona a existência ou a importância da fiscalização do PROCON. O que ambas afirmam, com fundamentos distintos, é que a multa administrativa só é legítima quando corresponde a uma infração concreta, devidamente demonstrada, e que leva em conta o que efetivamente aconteceu no caso, inclusive quando o próprio Judiciário já resolveu a questão entre as partes.
Os precedentes acima consolidam a tese de que a via judicial é um caminho seguro para anular sanções arbitrárias. A conduta irregular do Órgão de Proteção e Defesa do Consumidor justifica que o fornecedor busque reverter decisões arbitrárias, a fim de anular cobranças feitas de maneira desproporcional ou até mesmo ilegítima.
REFERÊNCIAS
BRASIL. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, XXXII e art. 170, V: defesa do consumidor como direito fundamental e princípio da ordem econômica.
BRASIL. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8078.htm.
Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Código de Defesa do Consumidor). Art. 57: graduação da multa conforme gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor.
BRASIL. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm.
Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Art. 2º e parágrafo único: princípios da legalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade e boa-fé no processo administrativo.
BRASIL. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2181.htm.
Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997. Art. 25: circunstâncias atenuantes, incluindo primariedade do infrator. Arts. 28 e 33, II, § 2º: procedimento sancionador administrativo.
Processo nº 0003048-74.2024.8.16.0140, 2ª Vara da Fazenda Pública, j. 04/08/2026.
Processo nº 0050107-90.2025.8.16.0021, 1º Juizado Especial da Fazenda Pública, j. 04/08/2026.
STJ, Agravo Interno no Recurso Especial nº 1.594.667/MG, rel. Min. Regina Helena Costa, j. 04/08/2016.